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学者研究
刘艺:论我国法治政府评估指标体系的建构(节选)
来源:刘艺  编辑:段海
摘 要: “法治”研究范式不再关注正义、民主等相关指标,而转向了重视法治与经济、社会发展之间的关系。用指标评估而非概念把握法治已然成为一种国际趋势。论文选取了在世界范围内三个比较有影响的法治评估指标体系,即世界银行基于“治理事务”中的法治报告、“营商环境”中的合同执行力指标以及欧洲委员会针对司法效率提出的欧洲理事会框架进行分析,发现三个评估体系都是从“薄”的法治概念出发,而且评估数据来自需求方还是供应方会影响评估客观性,而针对法治这样的复杂现象,任何评估都是基于“相关性”而非“因果性”来建构。论文反思了我国法治政府建设指标体系,提出三点改进我国法治政府指标体系的建议:增加薄的法治概念在指标体系中的权重;推动内部法治评估稳步向外扩展;增强考核和改善的联动机制设计,提升指标体系的整体质量。

二、我国法治政府指标体系的建构与特征
(一)深圳版法治政府体系的特征
自2004年国务院制定的《全面推进依法行政实施纲要》(以下简称《依法行政纲要》)中提出“经过十年左右坚持不懈的努力,基本实现建设法治政府”目标之后,法治政府建设就已成为中国行政改革的重头戏。但是,“什么是法治政府”一直未获得官方充分解释,而如何衡量是否已建成法治政府也缺乏权威标准。2006年,深圳率先提出一套评估法治政府的指标体系,成为全国“第一个吃螃蟹”的城市。2008年,国务院法制办公室与深圳市人民政府签订《关于推进深圳市加快建设法治政府的合作协议》。这是国务院法制办第一次以协议方式支持地方法治政府建设。2009年1月8日,国务院法制办公室发布国发【2009】3号文件推广“深圳市法治政府建设指标体系”。“深圳版”法治政府体系包括12个大项、44个子项、225个细项。其中12个项目可归类为行政法治的五个方面:人的法治化(工作人员依法行政的观念和能力和编制法治化)、财的法治化(公共财政管理与支出法治化)、物的法治化(机构与职责的法治化)、行为的法治化(立法、决策、审批、处罚、信息公开等行为的法治化)、监督法治化(监督、责任和救济法治化)。总体看来,“深圳版”主要遵循了2004年《依法行政纲要》的论证思路,未注意到复杂的行政系统是一个组合性整体[18]。
在近代科学局限于“存在的科学”,因此还原论(Reductionism)[19]十分盛行。随着“演化的科学”在生物学和物理学领域的兴起,科学研究的对象越来越转向复杂系统。系统论认为系统整体和它的组分及组分总和之间的差别,是普遍存在并且具有重大意义的现象。系统科学由此得出一个基本结论:若干事物按照某种方式相互联系而形成系统,就会产生它的组分及组分之和所没有的新性质,即系统质或整体质。[20]这种观念并非只有系统论者倡导。亚里士多德在《形而上学》一书说过:“整体不等于部分和”(Thewholeisnotthesameofitsparts)。英国哲学家路易斯(G.H.Lewes)于1875年提出整体具有一种“涌现”(emergence,也称“突现”)的性质,而这种性质是不能由其组成部分的性质与规律推出来的东西。亚里士多德称这种性质为“组合方式”,也有称为结构的东西,它是组成部分的行为所不能完全加以确定的。[21]
行政作为一个系统,应该是组合型整体。当然,任何系统都具有加和式整体性。凡只涉及质量或能量之类的特性,由于物质不灭和能量守恒,整体必定等于部分之和。[22]从法治评估的科学性角度看,组合性整体的相关性以及系统整体具有由它的元素或组分总和起来却不具有的特征则才是关注的重点;而简单加权的各个部分,是不能反映复杂性的行政系统之基本特征的。
(二)国务院法治政府建设指标体系分析
2010年10月10日,国务院发布《国务院关于加强法治政府建设的意见》(国发[2010]33号)(以下简称《法治政府意见》),提出加强法治政府建设的7项建设内容。随后,我国共有23个省级政府公布了加强法治政府建设的实施意见(至2013年12月)。据不完全统计,有7个省级政府公布了具体考核体系。现已公布的各地法治政府指标建设体系具有如下几个特征:
1.“法治政府”与“依法行政”尚未形成明显概念区分
法治政府建设指标的基本概念无疑是“法治政府”。但官方对这一概念的内涵并没有进行清晰界定。这与世界范围内现有的法治指标体系都建立在较为清晰的基本概念之上的情况形成了鲜明对比。
就公布的考核内容来看,各地并未区分开“法治政府”与“依法行政”的内涵。以2010年公布的《湖北省法治政府建设指标体系(试行)》与2013年6月1日实施的《广东省法治政府建设指标体系(试行)》为例,二省的考核内容具有高度的重合性。追根究底,两省的考核指标与《国务院关于加强市县政府依法行政的决定》(国发【2008】17号)(以下简称《市县依法行政决定》)提出6项建设如出一辙。而《市县依法行政决定》与《法治政府意见》的内容也有高度重合性。也就是说,2010年公布的国发《法治政府意见》虽未直接照搬深圳版法治政府指标体系的内容,但与《依法行政纲要》、《依法行政纲要实施意见》和《市县依法行政决定》以来的遵循“依法行政”考核思路并无太大差异。两者主要的区别在于依法行政偏重于考核政府部门的立法工作,而法治政府建设注重考核政府部门各项制度的建设。指标已经从注重考核“法”的水平,放到注重考核行政管理机制的运行效果上。
2.采用厚的和形式法治概念作为基础
各省的指标体系大致遵循了《法治政府意见》的内容,只有个别省在《法治政府意见》的基础增加了一些的新考核维度。比如,《浙江省法治政府建设实施标准》(浙政发【2013】50号)增加了“透明度”、“公众参与”和“廉洁从政”
等考核维度。重庆市区县(自治县)人民政府法治政府建设考核内容评分标准中增加了“行政管理方式转变”的维度。可见,法治政府建设体系中许多指标与法治相关,但本质却归属于宪政领域。政府立法与规范性文件的一致性属于宪政问题,公众参与属于民主问题。宪政虽是维持法治的前提条件,但评估法治时没必要做特别的政治性假设或者尝试。因为将太多分离的要素堆积到一个单一总体概念(asingleoverarchingconcept)中会造成评估不能的后果。因此,将指标体系建构在被赋予太多内容的“厚”法治概念之上反而无法使法治水平得到客观的评估。
法治政府指标比较偏向于考核法律的形式特征。比如《浙江省法治政府建设考核评价体系(试行)》的“制度质量指标”中“规范文件合法性审查率”主要考核规范性文件事先经政府(部门)法制机构合法性审查的数量占发布总量的百分比;上级政府对下级政府(包括所属部门)报送备案或者公众提出异议的规章和规范性文件审查纠错数量等。《广东省法治政府建设指标体系(试行)》中“制度建设”的量化指标包括“规章、规范性文件的报备率和报备及时率、规范率均达100%,规范性文件的合法性审查审核率、统一发布率均达100%”的指标。规范性文件的报备率和报备及时率是非常形式化的标准;而规范性文件合法性审查审核率与规范文件的合性也是两个问题。由此可见,我国法治政府建设仍然停留在依法而治(rulebylaw)的阶段,主要考核法律规范在制订和实施阶段应达到的最低形式质量标准。换句话说,就是更关注“法”而非“治”的水平。但是,法治建设中“治”(ruleoflaw)的水平无疑更加重要。理想的法治评估至少应包括两个方面:规则的质量和法律执行的质量。与法律执行相关的变量,如权力分立、司法审查、司法独立、司法问责、检察独立性、公正审判,基本人权等变量都未包括在法治政府指标体系中。尽管司法领域的法治评估与政府领域法治评估的相, 关性(bivariatecorrelations)较低,但注重执行的法治评估是无法回避司法的影响。2013年12月31日公开征集意见的《行政诉讼法》修正案草案第十四条规定:公民、法人或者其他组织在对具体行政行为提起诉讼时,可以一并请求对该规范性文件进行审查。该修正案若获通过,法治评估应加入这方面的司法变量。
3.评估主要采取内部且定性的数据
法治评估的首要陷阱是难于避免特定视角造成的评估偏见。我国法治政府考核主体多为上级政府或本级人民政府法制部门。为避免行政系统内部考核流于形式,各地都设置了多种考核方式。浙江省法治政府考核评价分为内部评价(占总分值的50%)、专业机构评估(占总分值的35%)和社会满意度测评(占总分值的15%)。广东省法治政府建设每一项内容的量化指标都包括“社会公众对工作的总体满意度(满意率+基本满意率)达80以上”的考核内容。考核虽然有内外结合方式,但是考核的数据几乎全部来自政府内部。从浙江省公布的法治政府考核数据来源可见,除了“制度质量”中“同级人大对规章和规范性文件质量的评价”的数据来自人大常委会法工委,“矛盾纠纷化解”中的“执行法院生效裁判情况”来自法院,“廉洁从政”中“检察机关对当地贪污贿赂类案件的查处数”来自检察院之外,其他51项数据均来自政府部门。即使部分省级政府将外部机构和公众满意度等主观感知纳入考核内容,也很难摆脱行政机关(供应方)的影响。
另外,我国法治政府体系的评估体系比较简单,多为多项变量等值加权后获得的数值。而且这些简单加权多使用定性数据。应该说,定性数据更容易受考核机关工作人员的主观感知或者情绪波动影响。而评估中采用过多的定性数据必然会影响评估的公正性。比如广东省考核“依法行政保障”的量化指标是“政府常务会议、部门办公会议每年听取依法行政工作汇报不少于1次”[23]。每年听取依法行政工作汇报的次数用于说明领导们是否重视依法行政工作。这里的定量指标其实是定性的。再如,《重庆市区县(自治县)人民政府法治政府建设考核内容及评分标准》中对所有的考核内容都设置了相应的分数。“完成好”记多少分,“完成不好”扣多少分。[24]而“什么是完成好”和“什么是完成不好”仍然需要考核机关来定性。
因为法治是多维度的,建构一个以制度为面向的法治评估方案必然包含法治概念的内涵、社会传统以及相关变量的配置结构。而这些概念、社会传统以及相关变量之间的配置结构通过不同的评估编程反映出来。当然,不同的法治编程会带来完全不同评估的结果。我国现有的法治政府考核体系并未体现出这些组分之间的相关性。但是,有一点比较明确,单个审查法治的各个组分比将不必要的内容汇总到一个单一抽象的指标中会更利于评估。而建构一个更好的指标体系,的确需要不断提高指标体系中变量的质量和尽量多地涵盖法治概念中尚未开发演绎出的内容。
当然,没有一个统一的理想公式来测量法治。在有些国家里,独立司法是测量的关键因素,而另一些国家公诉人是法治被维护的关键因素;还有一些国家认为公民社会非常重要。总之,较好的指标体系都努力避免将法治评估简单转换为加权一些毫无关系的组件之平均值,或只作一刀切的主观评价。
三、我国法治政府建设指标体系的改进建议
三、我国法治政府建设指标体系的改进建议
从全球范围来看,法治评估存在许多陷阱。避免通过评估来考核一国法治水平或许是一个正确的选择。但是,自2004以来,我国开展的法治政府建设已然让行政机关洞悉到评估是行政改革的便捷路径。党的十八大报告和十八届三中全会报告都提出“到2020年,在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果”的目标。这其中就包括2020年建成法治政府这一宏伟目标。因此,如何改进和完善我国法治政府建设指标体系是当前的迫切任务。而改进和完善的关键是,我们如何才能不带偏见的发展和更新我国现有的法治政府建设指标体系。为了实现这个目标,有必要从以下几个方面对我国法治政府指标体系做出改进:
(一)增加薄的法治概念在指标体系中的权重
综上所述,只有明确了我国法治建设的概念内涵才能生成一张完整的法治列表和一套可操作的考核指标。因为我国的法治政府建设是以制度建设为面向的法治评估,因此完全以薄法治概念取代厚法治概念是不太现实的。毕竟我国法治政府评估是一个通过政治力量推动的改革,终究无法回避政治因素的影响。但加强薄法治概念相关的指数之权重,并且尽力减少与政治的相关概念(如民主,宪政)的偏相关分析仍是可行的。另外,使用更细粒度的变量去评估复杂的法治现象,可以避免出现变量加权后的混乱局面。比如对增加立法和司法机关对法律规范一致性审查的指标,显然有利于评估法律规范性文件的质量。最后,尽量选择从需求方和供应方获得的客观数据进行评估。在不可能获得客观数据的情况下,也应选择来自务实论据的主观数据。只有建立一套客观有效(validity)、可靠(reliability)、可操作的法治政府评估体系才能获得客观的评估结果。
(二)推动法治评估稳步由内而外扩展
我国虽然重视政府法治建设,但忽略了法治系统性不容割裂的现实。司法独立对于解决不同政府机构间的冲突显得十分重要,而是否有司法审查这个变量也能更好地说明政府法治建设的意图。因此,建立一套能反映政府法治与司法领域的法治建设关系的二元相关性的评估指标显得十分重要。毕竟不受法治约束的司法也是十分危险的。另外,增加司法领域的法治评估维度也能推动法治政府指标体系外部评估机制的建立。比如增加法院和检察机关两个独立变量,即增加两个外部观测的司法指标,也将更多地涵盖与政府法治相关内容的评估。
(三)增强考核和改善的联动机制设计
从表面上看,建构法治政府指标体系的意图在于通过考核促进行政法治的达成。但从具体考核实效来看,各地的指标凸显出重考核、轻改进的特征。比如“深圳版”法治政府建设指标体系的结果被用作调整领导班子、选择任用和奖惩领导干部的重要依据。[25]而浙江省指出“领导小组办公室要根据考核评价情况,组织对各设区的市政府和省政府直属各有关单位按考核评价结果分值高低进行排名,开展市、县(市、区)政府和省政府直属各有关单位年度法治政府建设(依法行政)先进单位评选。排名和评选结果由省政府公布并通报表彰”[26]。但是,这种“点名批评”的策略对于排名靠前的部门可起到激励功效;然而,排名落后的政府部门也会采取不宣传方式来规避排名不利的后果;加之各地的考核多为内部考核,并未强制规定将指标考核结果向社会公开。因此,考核后进行切实的深入改革的动力恐会不足。基于此,法治政府建设不能只重考核,还应重视法治考核之后相关机制如何改进的问题。
从深层上看,我国建构法治政府指标体系并非仅仅只为了评估政府的法治水平,更是为了提升社会整体法治水平,包括更好地保障经济发展和政治稳定。因为法治的可预测性,会让经济体增加在人力资源、实务和股票等方面的投资,市场交易会量多加活跃。但是,到底是法治中的哪里因素明显地影响着这些经济变量,仍然需要深入考察。当然,在法治政府指标体系中增加反馈(feedback)环节是一个必然的选择。反馈机制能让行政系统及时接受到系统改进和提高的指令,行政系统得自然会选择恰当的改进方法。

(原载《现代法学》2016年第4期)


更新日期:2017年8月16日

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