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法治评估
《中国法治政府发展报告(2016)》精编版
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2017年4月8日,由中国政法大学法治政府研究院组织编写、社科文献出版社出版的“法治政府蓝皮书”之《中国法治政府发展报告(2016)》在京发布。

《中国法治政府发展报告(2016)》分为总报告,专题篇,立法述评和实践、案例篇四个部分,就2016年度法治政府建设领域出台的主要制度规范、推行的重要实践举措、理论研究中的热点问题以及司法实践中的重大案例进行了系统梳理、深入分析。报告总结了过去一年法治政府建设领域相关实践和理论研究所取得的主要成绩、存在的突出问题,提出了具有针对性、建设性的意见和举措,分析了相关问题未来的发展走向和趋势,为进一步提高法治政府建设水平提供了思路和建议。“法治政府蓝皮书”之《中国法治政府发展报告》是中国政法大学法治政府研究院的品牌项目,自2014年启动,已连续进行了3年,在行政法治学术界和实务界已初具影响力。


中国政法大学法治政府研究院组织课题组根据2016年版法治政府评估指标体系对100个被评估城市的法治政府建设状况进行全面评估,总体上,地方法治政府持续进步,部分东部城市比较稳定,具备迅速推进法治政府建设的制度和社会条件。

但是全国仍然处于较低水平,呈现出比较明显的区域间发展不平衡现象,东部城市好于中西部,部分西部城市仍处于落后状态。各层级政府之间差异比较明显,市级政府总体表现好于职能部门和区县政府。

依法行政的制度体系不断完善,但是法律得不到有效实施,行政不作为现象突出,已经严重影响法律的权威,受到社会公众的广泛诟病。行政规范性文件制定、修改、清理尚未实现常态化,民主化和开放性均严重不足,规范性文件不规范,甚至于法有悖的风险普遍存在。

公众获得感不强,社会对于地方政府法治水平的评价整体较低。依法行政的组织领导成为制约法治政府建设的关键因素,没有树立法治政府建设是一个系统工程的观念,也未能从国家治理现代化的层次上,从依法行政与依法执政共同推进的角度上认识法治政府建设。

评估在一定程度上显示了我国地方法治政府建设的短板,应成为各级各地政府下一步工作重点。


一、评估指标体系

评估指标

本次评估所使用的评估指标体系是在法治政府研究院2013年至2015年评估指标体系的基础上。依据2015年中共中央和国务院发布的《法治政府实施纲要》修订和完善而成。

该评估指标体系依然坚持客观评价和主观评价相结合,共设置9项一级指标,26项二级指标、72项三级指标(具体观测点),共计1000分。

其中反映客观评价的一级指标共有8项,分别为“机构职能”、“依法行政的组织领导”、“政府制度建设”、“行政决策”、“行政执法”、“政府信息公开”、“监督与问责”、“社会矛盾化解与行政争议解决”。反映主观评价的一级指标有1项,即“公众满意度调查”,在该一级指标下设置了10个问题,通过社会调查方式进行评估。

本年度评估指标的变化主要有两点:第一,按照《法治政府实施纲要》进行了修订,例如。第二,更加注重实施效果的评价,提高了分值。

评分标准

评分标准根据具体的三级指标确定,主要分为五种情况:

第一,以考察“是否开展某类工作”或者“有无建立某种制度”等客观事实作为评分依据,根据检索资料的情况,进行赋分。

第二,以“多寡”或者“频率”等客观事实分层赋分。

第三,为了突出城市之间的可比性,项目组对于部分指标采取将所有被评估城市的平均分作为参照的评分方式。例如,市政府机构数是否超过平均值,平均值为所有被评估市的平均值。

第四,以项目组成员实际的执法体验进行赋分,例如“行政执法”一级指标项下的“违法行为投诉体验”三级指标,项目组委派调研员进行实地调查,发现违法行为后向相关行政部门进行举报,对相关部门接到举报后的行政执法行为进行全程记录。

第五,公众社会调查指标中,根据被调查公众的评价进行综合评分。


二、评估对象和过程

评估对象

本次评估是法治政府研究院组织开展的第三次在全国范围内针对地方层面法治政府建设水平的整体评价。

本次评估的对象为100个城市,这些城市可以分为四类(见下表一):第一类是直辖市,共4个;第二类是省、自治区的人民政府所在地的市,共27个;第三类是国务院批准的较大的市,共23个;第四类是根据人口规模选择的其他城市,共46个。

粗略计算,被评估城市的总人口规模达到70748.09万,占全国人口规模的一半以上。其中,人口最多的是重庆市,人口总数为2884.62万,人口最少的是拉萨市,人口总数为55.94万。

根据三级指标的不同,项目组在具体测评对象的选择上,分别以市政府、市政府全部职能部门、市政府部分职能部门作为具体的观察对象。

其中,有的指标以地方政府为考察对象,例如“行政决策”一级指标项下,“重大决策合法性审查”、“听取公众意见制度”、“集体决策制度”的测评,是以地方政府为测评对象的。

有的指标以地方政府所有职能部门的情况为测评对象,例如“机构职能”一级指标项下的“权力清单的公布及动态调整情况”三级指标,项目组对于被评估城市地方政府的全部职能部门的情况进行检索,并根据向社会公开权力清单的职能部门的数量进行赋分。

有的指标选择部分政府职能部门进行考察,例如,在“行政执法”一级指标项下的“跨部门综合执法情况”,旨在考察政府综合执法情况,重点观测食品药品监督管理部门、工商行政管理部门以及质量监督管理部门之间的综合执法情况。“行政处罚裁量基准制度落实情况”旨在考察行政处罚裁量基准的制定以及落实情况,重点观测食品药品安全领域和环境保护领域。

评估过程

本次评估从2016年1月至2016年8月,历时8个月。整个评估过程可以分为两个阶段:

第一阶段,2016年1月至5月,检索资料,采集数据。

为了增强评估数据的客观性和全面性,项目组特别注重信息和资料获取途径和来源的多样性,采取以下三种方式收集具体的信息和资料:第一,网络检索项目组大量检索被评估政府及其职能部门的官方网站、地方政府信息公开网站,对于无法在地方政府及其职能部门的官网上直接获取的信息,项目组还采用百度等检索平台进行关键词检索等间接方式。关键词的选择尽量宽泛,以免遗漏相关信息。本次评估还在课题组调查的基础上,与上海同道信息技术有限公司开发的Openlaw系统进行合作,提高网络信息的获得效果。第二,申请信息公开通过向被评估城市的相关部门申请信息公开,获得评估所需要的信息和数据。

第三,实地调研

项目组委派调研员到被评估的城市开展实地调研,进行社会公众满意度调查和执法体验,形成公众满意度调查报告和执法体验报告,作为相关指标评测的依据。

第二阶段:2016年6月至8月,统一评分,撰写评估报告。

为了提高项目组评分的公平性,项目组以一级指标为单位划分为九个评估小组,每个小组根据不同的三级指标确定评分标准,由一个人负责一个三级指标的全部评分,以确保评分标准的一致性。


三、评估的主要结论

1.地方法治政府建设的总体水平进步明显

在2014年,100个被评估城市的平均得分为597.01分,平均得分率为59.7%;在2015年,100个被评估城市的平均得分为617.44分,平均得分率为61.74%,上升2.04%。本次评估使用的2016年版评估指标体系总分为1000分,所有100个被评估城市的平均得分为663.07分,平均得分率为66.31%,较之2015年上升4.57%。

由此可见,被评估城市得分率逐年上升的趋势非常明显。与2013年版和2014年版相比,2015年及2016年版评估指标体系更加注重法治政府建设实际效果的评估,设置了一些难度相对较高,侧重制度实施的三级指标,总体评估指标难度加大。考虑到评估标准变化的因素,这种上升更是可喜的。

在所有100个被评估城市中,有88个城市得分在600分以上,及格的城市数量较之2015年增多了26个。从广州、北京、佛山、成都、上海等多数城市的情况看,在2016年的得分也都高于2014年及2015年。因此,我们可以得出结论,2016年地方层面法治政府建设的整体水平逐年提高,进步的幅度加大。

如果以60%的得分率作为及格线,那么,在全国范围内地方层面的法治政府建设平均水平仍然处于及格线边缘。具体而言,仍然有12个城市得分在及格线以下,相比2015年38个城市不及格而言有很大进步,但仍然有12%的被评估城市的法治政府水平处于不及格状态。

从法治政府建设水平较高的城市来看,在2016年评估中得分和得分率排名前十的城市分别为:

宁波市(825.61分,82.56%)

深圳市(773.08分,77.31%)

杭州市(773.04分,77.30%)

南京市(772.46分,77.25%)

广州市(766.31分,76.63%)

合肥市(764.00分,76.40%)

长沙市(750.94分,75.09%)

苏州市(745.87分,74.59%)

潍坊市(742.89分,74.29%)

台州市(736.93分,73.69%)

如果以得分率80%作为良好的标准,那么在2016年度所有被评估城市的法治政府建设水平中,只有宁波市达到了良好标准。

2.部分城市法治政府建设水平持续落后的状态应当引起高度重视

不同区域之间的法治政府建设不平衡,法治政府建设的区域分化现象仍然比较明显,尤其是西部城市总体上落后于全国基本水平的现象应当引起重视。

就排名来看,在前十名中,东部城市占据8个,中部2个;在前二十名中,东部城市占据15个,中部3个,西部2个;在前五十名中,东部城市占据33个,中部城市11个,西部城市6个。就平均得分而言,东部城市的平均得分为689.03分,中部城市的平均得分为644.11分,西部城市的平均得分为627.16分。

得分最高的为东部的宁波市,总分为825.61分,得分最低的为西部的喀什市,总分为426.36分,两者之间相差399.25。不及格的城市一共12个,分别是河南省信阳市、周口市、商丘市,山西省大同市,河北省邯郸市,吉林省长春市,辽宁省抚顺市,云南省曲靖市,新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市、喀什市,西藏自治区拉萨市,黑龙江省绥化市,上述城市主要以中西部城市为主。

当然在法治相对比较进步的省份,也有一些法治相对落后地区,例如,广东省深圳市的总分为773.08分,而茂名市得分仅为608.89分,两者相差164.19分。

3.六项一级指标及格,行政执法、法治政府的组织领导、社会公众满意度调查三项指标仍然不及格

如果对九个一级指标的得分率进行横向的比较,不同指标之间的得分率存在着较大差异。

根据得分率从高到低排列,最高的是“政府信息公开”,得分率达到77.14%;排在第二位的是“依法全面履行政府职能,得分率为76.23%;排在第三位的是“行政决策”,得分率为68.87%;排在第四位的是“社会矛盾化解与行政争议解决”,得分率位68.10%;排在第五位的是“监督与问责”,得分率为68.02%;排在第六位的是“社会公众满意度调查”,得分率为64.89%;排在第七位的是“政府制度建设”,得分率为63.45%。

上述七个一级指标得分率都在及格率(60%)以上。

两个一级指标的得分率则在及格率之下,分别是:“行政执法”的得分率57.93%,“法治政府建设的组织领导”的得分率为49.24%。得分率最高的“政府信息公开”和得分率最低的“法治政府建设的组织领导”之间相差27.9%。各一级指标平均得分率比较参见下图。

与2015年相比,“依法行政的组织领导”(一级指标2)、“政府制度建设”(一级指标3)“行政决策”(一级指标4)、““行政执法”(一级指标5)、“监督与问责”(一级指标7)、“社会矛盾化解与行政争议解决”(一级指标8)、“社会公众满意度调查”(一级指标9)等7个指标的评价得分率都比2015年高,特别是“社会矛盾化解与行政争议解决”的提升幅度较大。

其中“依法行政的组织领导”由2015年41.66%提高到2016年的49.24%;“政府制度建设”由54.33%提高到63.45%;“行政决策”由64.55%提高到68.87%;“行政执法”由52.33%提高到57.93%;“监督与问责”由64.95%提高到68.02%;“社会矛盾化解与行政争议解决”由53.70%提高到68.10%;“社会公众满意度调查”由58.67%提高到64.89%。

和2015年相比,2016年评估中下降的指标有两个,依次是政府职能和政府信息公开。

4.依法行政的组织领导成为制约法治政府发展的关键因素

在9个指标中,依法行政的组织领导持续处于低位状态。2015年得分率为41.66%,2016年虽然有所进步,但是仍然处于末位,得分率只有49.24%。究其原因,与地方党委政府对于法治政府建设仍然停留在“说起来重要,忙起来不要”的状态。比较突出的问题是:

1、部分城市的法制机构不健全

仍然有10个市政府并未设立独立的法制办公室,而是在办公厅(室)下设立法制办。课题组认为,在市政府办公厅(室)下设法制办,会导致其作用受到较大影响:

一方面,与一般性的文书工作不同,法制工作需要长时间的经验积累,附属于其他组织的法制机构并不能有效积累专业经验,另一方面,法制机构作为负责政府行为内部合法合规的控制机构,需要与其他机构特别是负责政策推行的机构保持一定距离,才能有效发挥相应的矫正作用。而在办公厅(室)下设置,无法保持独立性,其合法性审查和控制能力也会受到削弱。

2、政府法律顾问应当发挥更大作用

被评估的城市在开展政府法律顾问工作上都取得了一定的进展,多数城市都已建立政府法律顾问队伍,也配备了专门的保障团队。但在法律顾问的行政实践中存在着虚化倾向,政府对于法律顾问的工作开展形式、考核要求和相关权利义务欠缺明确、有效的制度规范,部分城市法律顾问只是象征性的,无法实质性参与行政工作,更难以发挥重要作用。

3、依法行政工作考核的的督促功能发挥不充分

根据公开检索到的数据,只有43个市政府在2015年度向社会公布了较为详细的依法行政考核情况。其中,只有5个市政府公布了考核发现的针对具体单位的问题或向人大、党委报告了考核情况。大部分城市都未公布针对具体单位的问题、提出需要改进的地方,未就依法行政考核工作情况向同级人大或党委进行报告。这说明,依法行政考核的透明度需要提升,政府应当通过考核更为积极地暴露存在的问题,从而形成更为强大的压力。

4、法治政府建设工作仍然处于政府工作的边缘状态

表现在政府常务会议对讨论法治政府和依法行政的议题缺乏足够重视。2015年度,仅有10个城市按照国务院相关要求专门针对法治政府建设议题进行过两次以上的专题讨论;有三分之一左右的城市基本没有就此召开过专门的常务会议。这一现象也充分说明,法治政府建设在政府工作中仍然处于边缘状态。

被评估的100个城市中,只有19个市政府按照新《纲要》的要求,公布了上一年度法治政府建设情况报告;有3个市政府在2016年第一季度后延迟公布上一年度法治政府建设情况。

除此之外的78个市政府都未按照要求公布上一年度法治政府建设情况。这一结果,一方面反映出地方政府未将定期总结法治政府建设情况制度化、常态化;另一方面也表明,中央和国务院颁发的新《纲要》并未得到地方政府的足够重视。

5.依法行政的组织领导成为制约法治政府发展的关键因素

深化行政体制改革、优化政府机构设置和职能配置等改革目标,由于部门利益固化等因素,难以实现真正的突破。本次评估中,有部分指标进一步验证了这一改革难题。

例如,在依法全面履行政府职能指标下设置的政府机构设置二级指标的观察来看,各个城市政府机构数接近平均数甚至比平均数更低的城市占57%,仅仅是一半多一点,还有43%的城市的政府机构数目繁多,大部制改革的道路任道而重远。

再如,行政执法领域,存在行政执法体制改革动力不足、联合执法缺乏长效机制的问题。在被评估的100个城市中,完成了食品药品监督管理部门、工商行政管理部门以及质量监督管理部门“二合一”或“三合一”整合(既包括形式意义上的整合,也包括实质意义上的整合)的只有15个。其中,隶属于浙江省的4个城市整合力度最大,这主要得益于省级政府的统一部署。

目前,大多数城市都存在跨部门联合执法的情况。但这些联合执法实践具有偶然性,只有少数建立起部门间联合执法长效机制。

6.宏观制度体系渐趋完善,微观制度仍然缺失,行政制度体系的“最后一公里”现象需要关注

我国目前基本的行政法律制度体系基本形成,但是微观制度仍然缺失,规范性文件质量不高,正是由于制度建设中存在的“最后一公里”中存在的问题,直接影响制度实施效果。

例如,制度建设的指标中,部分地方政府仍未对行政规范性文件的制定程序进行建章立制;部分城市虽然对行政规范性文件的制定程序做出了专门规范,但仍存在制度内容陈旧、更新不及时、缺少实效性和针对性等问题。在全面建设法治政府的要求实施十余年后,仍有3个城市在行政规范性文件制定程序方面得了0分。

规范性文件数量繁多,但是质量不高。在制度建设的一级指标下,在目前制定行政规范性文件的过程中,仅有极少数城市尝试通过建立“规范性文件网上征求意见”专栏或召开听证会的形式就制定中的行政规范性文件听取意见,绝大多数城市连通过互联网公开听取意见等最为便捷的形式都未得到有效落实。

7.缺乏有效工作机制,行政决策中很多法律制度无法落地

实践中,很多法律制度无法落实的原因在于缺乏必要的工作机制。行政决策一级指标下,因为对于哪些属于重大行政决策存在界定难题,直接影响该制度的落实。适用重大行政决策的事项范围偏窄,大多数城市能够严格按照“五步”程序决策的事项少之又少,甚至有些政府职能部门全年没有一件事项纳入重大决策程序。

大量政府重大投资、重大建设项目,直接涉及公众切身利益、社会关注度高的重大事项本应作为重大决策却没有被纳入。有些城市采取目录式管理,有助于明确需要纳入重大行政决策的事项。

再如,科学决策机制的两个指标得分均不高,其中重大决策风险评估制度的得分率只有58.5%,重大决策专家论证制度的得分率只有54.9%,均在及格线之下。就风险评估制度而言,部分城市的规定过于片面单一,只强调社会稳定风险评估,不仅没有提及社会转型期日益显著的公共安全风险以及“互联网+”背景下的网络舆论风险等“新兴风险”,而且对于《国务院关于加强法治政府建设的意见》中强调的经济风险等“传统风险”也不够重视。

另外,部分城市在其行政决策专家论证制度、行政决策风险评估制度等相关规范中都没有对专家、第三方评估机构等体制外决策主体的独立性、监督机制以及责任追究机制进行明确规范。微观制度的缺失造成专家论证制度和风险评估制度极易被形式化、符号化,成为体制内决策主体的“工具”,无法充分地发挥其对行政决策科学性和民主性的保障作用。

此外,行政执法一级指标下,在重大行政执法决定法制审核方面,在100个城市中,虽然74个城市将其作为法治政府建设的重点,以年度政府工作报告、建设法治政府工作要点、依法治市工作要点等报告的形式强调,但大部分城市仅限于政策层面的呼吁,仅有泰安、南昌等城市少数城市以规范性文件的形式使其具体化、具有可操作性。

最后,重大行政决策过程公开不足。与重大行政决策结果公开指标92%的高得分率相比,项目组在评估其他几项制度实施情况时发现重大行政决策过程存在公开不充分的现象。一是公众参与意见采纳情况公开不足,二是专家论证意见公开不足。这直接导致公众参与热情的消减,在公众与决策主体之间造成恶性循环。

8.行政不作为现象突出,执法监督流于形式

本年度借助违法行为投诉体验报告和法院对非诉执行申请否定情况数据分析这两种方式间接考察各城市的执法水平。这两个观测点暴露出行政执法中的下列问题:

(1)怠于履行法定职责情况较为普遍。

在被评估的100个城市中,只有21个城市的执法部门在接到违法行为投诉后能够及时查处;其他城市在一定程度上存在着执法不及时问题。除了对违法行为查处不利外,调研员还发现部分城市存在下列问题:①投诉热线失灵或号码更新不及时;②执法部门的投诉热线在工作时段无人接听;③部门之间互相推诿,最终导致违法行为无人查处。

(2)执法决定及非诉执行申请质量均有待提高。

执法责任制落实缺乏有效抓手,科技手段没有充分发挥作用。本次评估发现,在全国范围内普遍存在行政执法监督网络平台建设落后的问题。在100个被评估城市中,有49个城市初步建立了行政执法监督渠道,并涵盖了重点监督事项。但在这49个城市中,鲜有城市建立起统一的行政执法监督网络平台,大多数城市只是在法制办网站设置执法监督栏目供公众监督,仅有少数城市建立了涵盖执法人员信息查询、执法信息公示、投诉反馈等诸多内容的统一行政执法监督平台。

许多城市仅满足于对查询条件、期限、需提交材料目录及步骤的罗列,相关网站上只有一些涉及执法监督的法律法规及规范性文件,并未设立具有可操作性的查询渠道和投诉渠道,这样的监督易流于形式,无法起到实际监督作用。

许多城市都宣称建立了行政执法监督平台,但只有少数城市的监督平台能够通过外网登录,其余大部分城市的执法监督平台需要通过行政系统内网或者持有行政机关专门配备的用户名和密码才能登录。这不利于公众行使监督权,也无法充分发挥网络平台在落实执法责任制中的监督功能。

9.重点领域的信息主动公开不够,数据开放刚刚起步,公开的促进作用亟待加强

环境保护和食品药品安全是关系人民群众切身利益的大事,近年来,随着人们生活水平的提高,社会各界对环境保护和食品药品安全日益关注。但是,我国在环境领域与食药领域仍然存在一些问题,各级政府虽然也采取了诸多措施,但是治理效果仍然不尽如人意。其中的一个重要原因就是,地方政府在这两个领域内的信息主动公开仍然存在短板,信息公开的不主动、不全面、不及时,也直接影响了治理的效果和社会对其工作的认可。

政府数据开放程度较低,数据不能得到有效利用。在大数据、云计算时代,政府利用自己的职权制作、保存了海量的政府数据,这些政府数据利用公共资金而成,属于公共财产,除了依法保密外,都应该向社会开放。

但是,当前我国地方政府的数据开放程度较低,仅有十几个地方政府设置“数据开放”或类似的专门栏目,绝大多数城市还没有设置政府数据开放的专门平台而只是分散、零星地开放部分政府数据,导致个人和组织无法充分、有效地获取或共享属于公共财产的政府数据。此外,即使是那些已设置政府数据开放专门平台的地方政府,目前的数据开放程度还比较低,开放数据的时效性也有待进一步提高。

自1980年代政务公开在中国起步以来,尤其是2008年《政府信息公开条例》实施以来,政府信息公开发展迅速。随着政务公开的深入,需要更好地发挥公开的促进作用。国务院办公厅在2016年《政务公开工作要点》中也要求要围绕助力政府建设推进公开,但是实践中,如何更好地发挥公开的促进作用仍然需要进行探索。

例如,通过公开促进行政决策的科学化、民主化。本次评估中发现,行政决策结果公开多,过程公开少。与重大决策结果公开指标92%的高得分率相比,行政决策过程公开不充分。

一是公众参与意见采纳情况公开不足。实践中意见征集、开听证会的事例不少,但对公众意见采纳情况公开的很少,缺乏对公众参与的直接回应,消弭了公众参与的热情,在公众与决策主体之间造成恶性循环。

二是专家论证意见公开不足。《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》明确提出要逐步实行专家信息和论证意见公开。从本次评估结果来看,大部分城市对于专家信息的公开是较为充分的,但是专家论证意见的公开情况则不够,项目组只查找到了极少数城市公开的专家论证意见书。

10.信息化等技术手段应用不足,监管手段落后,便民性需要进一步提高

政府网站的服务功能欠缺,互动性不足。在互联网时代,政府网站是政府信息公开的最重要平台,网站运行的好坏直接影响信息公开的效果以及民众对于政府效能的认识,但从评估的结果来看,虽然我国各级政府及其工作部门基本上都已建立自己的网站,但是政府网站的服务功能仍然不够,与民众的互动性也不足,因此还没有最大限度地发挥政府网站作为政务公开主渠道的作用。

在线审批等工作便捷性仍然不足。从今年的评估来看,今年一部分政府行政审批在线办理工作有了比较大的突破,有一部分城市很好的实现了线上的交互过程。

然而相较于去年,参与评估的所有城市在政务网站的建设完善方面有较大进步的同时,其中网上行政大厅的建设情况仍是差距很大。除45%的城市在线办理工作建设较好,其行政审批的总体数目和可在网上申报的项目较全面,真正实现了基础事项的在线办理,剩余55%的城市,事实上并未实现真正意义上的行政审批在线办理。

大部分城市仅少量在线申报项目开通,大多数事项仅在网上罗列办事流程和表格下载,实际仍需到办事大厅办理,无法实现在线办理。尤其是9个得分为0的城市,政务网站建设一般,页面较繁乱,行政事项的在线办理实质上未实现,仅部分提供表格下载,一般为办理流程的公示作用。网上行政大厅仍然只是一个给市民提供政府信息的网站,无法实现政民的交互过程,快捷便民的目标未达成。

11.人大监督、政协监督和审计监督基本处于封闭状态,社会监督渠道不畅,难以形成监督合力

人大监督和政协监督相对比较封闭。人大代表意见和政协提案办理情况报告的公开程度不高。大部分城市在政府工作报告中会提及政府办理人大代表意见和政协提案情况,但一般较为概括,如天津市、广州市、济南市、武汉市和重庆市等。只有少数城市公布了专门的办理情况报告,如深圳市《市五届人大五次会议代表建议办理和督办情况》、海口市《关于海口市第十五届人民代表大会第五次会议代表议案以及建议、批评和意见办理情况的报告》。

有些城市在官网上设有关于人大代表意见和政协提案办理情况的专栏,如上海市政府官网有“首页>政民互动>人大代表建议和政协提案办理”一栏,可以检索到人大代表建议和政协提案办理的情况,但是只有少部分城市开设了专栏给予公开,大部分城市只在《政府工作报告》中仅概括性地提及办理情况。以上问题体现了部分城市对公开人大代表意见和政协提案办理情况报告的重视程度不够,公开不够全面具体。

政府内部审计报告和审计结果公示程度低。观测点“是否公开主要审计报告和审计结果”项下,有22个城市得0分,因为项目组未能检索这些城市有关该内容的任何信息。

就得分的城市而言,大部分对该项内容的公示情况也不完整,如北京市只能搜索到各区(如顺义区、东城区)2014年度审计工作报告和专门领域审计结果,但未检索到专门领域的审计报告。贵阳市人民政府官网检索到审计局对于专门领域的工作报告,如:贵阳市审计局关于2015年国防教育工作目标完成情况的报告,但公布不全面,未检索到年度的审计报告。

群众举报投诉和媒体监督的新兴渠道不够畅通。虽然绝大多数的城市为群众举报和媒体监督提供了多种渠道,但一些新兴渠道(如网络留言、电子邮件)不够畅通,且部分城市的回复率较低。例如,有些城市在其政府官网上设有固定、专门的媒体舆论监督栏目或市长信箱,但有的栏目点击无效或者链接错误,如“毕节市政府网站”的“信访接待”、“政务微博”等板块均无法打开。

同时,虽然设置了网络监督平台,但是对网络监督的回复率与办结率并不高,比如通过曲靖市网上信访平台可知,各区县的信访办结率只有45%。

12.社会矛盾化解的制度建设情况和实际的化解效果之间落差较大

绝大多数城市在社会矛盾化解相关制度建设方面表现积极,取得了一系列的创新制度成果,但结合社会矛盾化解制度的实施效果来看,现有纠纷解决机制仍任重道远。

从群体性事件的发生情况上来看,社会矛盾化解的制度建设并未发挥其应有的作用。过半数的被评估城市在2015年都发生了一起以上的群体性事件,占51%,有13个城市发生过暴力性质或有伤亡的群体性事件。

这反映出2015年度群体性事件仍然呈现出一种数量高发、规模大、分布广、性质恶劣的态势,并未因各城市社会矛盾化解制度的建设工作而得到明显改善。从社会矛盾化解渠道的通畅程度和解决方式上来看,目前的社会矛盾仍然是尖锐的。

尽管我们检索得到的劫访、动用成批警力解决问题的事例不多,但由于这些信息本来就被披露得不够,现在能够通过公开渠道查到的这些例子,已经说明了情况的严重性。而尽管通过网络检索的方式搜集到的截访、劫访信息并不多,但有伤亡的截访、劫访占很大的比例,占到了总次数的76.5%。可见,现有纠纷解决机制的相对完备性与纠纷化解的效果并未形成良好的正向关系,现有的纠纷解决机制尚不足以给缓解社会压力带来明显成效。

13.行政复议体制改革停滞,复议公开程度低,质量需要提高,行政机关负责人出庭应诉比例低

尽管多数城市能积极探索、改革行政复议体制,并取得了一定的改革成果,但简单复制“建立行政复议委员会”路线的城市多,实质性发挥复议委员会作用的少。行政复议体制改革处于停滞阶段。

行政复议总体上不公开运行,复议决定公开程度比行政诉讼低很多。由指标“行政复议信息公开情况”分析可知,该指标得分率仅为58.8%,这说明大多被测评城市的复议机构对行政复议工作的效果底气不足,大多复议机构没有能力及时地把信息汇总、统计、筛选出来,甚至缺少汇总、公开复议信息的意识。

行政复议决定的质量有待提高。从理论上讲,行政复议应该有能力纠正大部分违法、不当的行政行为,因此,经过复议后再提起行政诉讼案件的被否定率应当明显低于行政诉讼的总纠错率。

但是,由指标“行政复议决定正确率”分析可知,行政复议决定的被支持率是85.4%,也就是说有14.6%经过复议之后再诉讼的案件,还是被法院给否定了,这个数据与行政诉讼整体上的实际纠错率基本相同,即一个行政行为经过了复议和没有经过复议,最后在诉讼中被否定的概率差不多。这就说明,目前通过行政复议这一关来纠错的实际效果还比较差,行政复议决定的质量有待提高。

行政机关负责人出庭应诉情况有待进一步提高。本次评估结果显示,没有一个城市得满分,大部分的城市得分都很低,说明行政机关负责人出庭应诉的情况还有待进一步提高。


更新日期:2017年8月3日

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