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学者研究
钱弘道等:论中国法治评估的转型(上)
来源:《中国社会科学》2015年第5期  编辑:段海
钱弘道、王朝霞

近年来,全国许多地方积极探讨或实施法治评估机制。法治评估体系、法治政府指标体系、司法公开标准等在实践中得到广泛应用,法治指数、司法透明指数、电子政府发展指数、司法文明指数、司法公信力指数、司法公正指数等指数化测评相继出现。时至今日,法治评估已然成为一项地方法治建设的“抓手”。全国各地正在进行的法治评估可根据不同的标准进行分类。根据法治评估内容,可分为综合评估和专项评估。法治指数测评覆盖法治的主要维度,属于综合评估。立法评估、法治政府评估、司法透明指数测评、司法公信力指数测评等侧重法治的某个方面,属于专项评估。根据评估方式,可分为内部考评和第三方评估。目前,全国各地根据国务院指导性意见开展的法治政府考评、最高法院开展的阳光司法考评属于内部考评,浙江余杭法治指数、吴兴区司法透明指数、杭州市电子政府发展指数、浙江全省103家法院阳光司法指数等指数类测评基本上属于第三方评估。根据评估对象,可分为省域范围内的地方区域性评估和跨省际、全国性评估。如中国社会科学院法学所国情调研室开展的政府透明度评估、中国政法大学中国法治政府研究院开展的法治政府评估,均属于跨省际、全国性的法治专项评估。[1]

法治评估面临转型。法治评估存在一些亟需解决的问题,这些问题至少表现在以下若干方面。其一,法治评估虽然成为一些地方法治发展的“抓手”和“增长点”,但有些地方领导并不重视,对法治评估的重要性缺乏认识。一些地方领导心存顾虑,甚至排斥法治评估,担心法治评估束缚手脚,会限制他们手中的权力。其二,有些已经实施法治评估的地方明显缺乏科学的评估机制,形式主义严重。这突出表现在,套用一贯以来的内部政绩考核方式,热衷于做表面文章,热衷于宣传,甚至存在数据造假现象,法治评估作为一项制度创新的效应并没有得到充分发挥。其三,全国各地,无论是综合评估还是专项评估,都存在指标体系和考核标准科学性不足的缺陷。不少地方政府领导干部心浮气躁,急于求成,抄袭模仿,怠于创新。其四,法治评估缺乏理论指导。无论指标体系和考核标准的设计、机制创新,还是评估后的数据分析、问题应对都缺乏及时的经验总结和理论升华。

法治评估转型的分界线就是2013年《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称《改革决定》)和2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《法治决定》)的出台。《改革决定》的时间设计到2020年,届时,在重要领域和关键环节改革上将取得决定性成果。换言之,对中国发展的重要领域和关键环节来说,2013年以前和从2013到2020年,显然是两个不同的阶段,法治评估也不例外。作为法治建设的一种有效机制,法治评估是《改革决定》和《法治决定》中的重要内容。《改革决定》提出“建设科学的法治建设指标体系和考核标准”,这对全国范围内的法治评估提出了总方向。在这个总方向下,法治评估的定位、实践机制、指标设计、理论导向都会出现带有转型特点的重要变化。《法治决定》将法治纳入考核,将从根本上改变领导干部的政绩观。把握《改革决定》确定的总方向、《法治决定》的法治考核精神以及法治评估转型的客观要求,促进法治评估转型顺利实现,就成为推进法治中国建设、实现治理现代化必须解决的重大任务。本文试图从定位、机制、量化以及理论升华几方面入手,分析法治评估转型的原因和路径,提出具有建设性、可行性的思路,以期推动法治评估在法治中国建设乃至整个国家治理体系和治理能力现代化中产生重要作用。

 

一、法治评估的正确定位

 

法治评估转型需要我们首先要解决定位问题,需要我们对法治评估的地位取得共识。《改革决定》将法治评估与治理现代化紧密地结合在一起,促成了法治评估定位的转型。明确和理顺法治评估地位的重大变化、法治评估与国家治理体系的关系、法治评估与国家治理能力的关系、法治评估的功能及其在国家治理现代化中的作用,是正确定位法治评估的基本要求,也是把握法治评估转型的逻辑起点。

(一)法治评估地位的重大变化

法治评估在中国经历了实验探索、推广、成为改革方向这样一个发展历程。其间,也经历了被质疑的阶段。学术界对法治评估的认识有分歧,各地对法治评估的实践态度也不一样。法治评估是伴随着疑问和质疑往前推进的。有“全国法治试验田”[2]之称的余杭法治指数实验就曾引发争议。[3]争论的结果是,法治指数得到了普遍认同,并引导了司法透明指数、司法文明指数等各种指数的研究和实践。深圳较早探索法治政府指标体系,其后国务院法制办印发《深圳市法治政府建设指标体系(试行)》,供各地政府参考。浙江省高级法院最早尝试司法透明指数倒逼机制,其后最高法院印发全国各法院参考。《改革决定》出台以前,法治评估基本上处于一些地方自发创新、得到肯定、广泛效仿的阶段。这个阶段,法治评估并没有完全取得共识。

《改革决定》提出“建设科学的法治建设指标体系和考核标准”,这就从最顶层意义上明确了法治评估是实现治理现代化这个总目标的一种有效机制。法治评估的地位因此发生了根本性的变化,这是法治评估转型的一个最明显标志。《法治决定》提出把法治纳入政绩考核作为提高党员干部法治思维和依法办事能力的重点措施,这是法治评估转型的一个重大诠释。由此,全国各地进入必须贯彻《改革决定》和《法治决定》、深入开展法治评估阶段。

根据《改革决定》提出的全面深化改革的总目标“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”,法治评估的认知和定位必须置于“国家治理体系和治理能力”这个角度。《改革决定》出台前,法治评估与国家治理体系、治理能力之间的关系未能得到有效链接和充分阐述。推动法治评估转型的第一步,需要我们把法治评估与国家治理体系、治理能力统一起来。这种对法治评估地位的认知转型基于下述逻辑和理由:

首先,法治评估与治理现代化的关系是由法治和治理现代化的关系决定的。

中国已经从国家统治、国家管理演变到国家治理阶段,“治理”成为普遍认同的概念。这个演变不单是表述和概念的更替,本质上是一种国家治理理念、治理方式的进化和变革。[4]与统治相比,治理是更高层次的社会管理形式。它的基础不是控制而是协调,是多元权力(权利)的持续互动、信任合作与协调平衡。[5]现代国家治理强调在公权力限制与私权利保护中体现政府与民众的友好互动与合作,其内涵直指法治的内核,体现了对法治化治理方式的推崇。《改革决定》第一次提出“国家治理体系”和“治理能力”概念,并作为改革总目标,第一次专门将“推进法治中国建设”单列。法治中国实际上成为国家治理体系和治理能力现代化工程中最关键的内容。而法治评估作为法治的增长点,已经在立法评估、法治指数测评、法治政府评估、司法透明评估等实践中得到有力证明。由此,法治评估是中国治理观念变革的直接产物,是治理现代化的逻辑延伸。

其次,法治评估的内容是国家治理体系、治理能力的核心组成部分。

国家治理体系和治理能力两部分构成国家治理的内容。国家治理体系是制度层面的,治理能力是执行层面的。“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。”[6]  作为一个制度体系,国家治理体系包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排。在各领域体制机制、法律法规安排中,以《宪法》为统领的法律体系是最核心的制度安排。法治考核标准则是对法治中国建设的纲要、目标、要求进行更细化、具有可操作性的量化设定。“科学立法”是法治中国指标体系的第一个维度。法治评估、法治指数本身是一项制度创新,它把各种法律规定用量化的指标形式体现出来,作为法治工作的一个指南、指针和标准,是通过法治联结在一起的制度,是关系到整个法治中国的一项制度创新实验。[7]

国家治理能力是“运用国家制度管理社会各方面事务的能力,包括改革发展稳定、内政外交、治党治国治军等各个方面。”[8]这种能力核心的体现是法治能力。所谓法治能力,是治理主体运用法治思维、法治方式的水平。这就要求“严格执法”、“公正司法”。“严格执法”、“公正司法”分别是法治中国指标体系的第二、三个维度。

国家治理达到理想的效果是“善治”,其重要标志是“全民守法”。“全民守法”既是治理过程中的要求,也是治理结果的一种状态,是法治中国指标体系的第四个维度。

法治评估内容和国家治理体系、治理能力在上述逻辑中得到了有机统一。要言之,所谓国家治理体系和治理能力现代化,就是使国家治理制度化,使国家治理者善于运用法治思维和法治方式治理国家。

综观国内外的评估指标体系设计,法治评估和治理评估互为表里,仅内涵外延不同而已。在西方发达国家和一些国际组织开展的衡量一国或全球多国治理水平的评估体系(以世界银行的全球治理评估为代表)中,法治指标是核心部分。[9]在国内一些专家学者开展的中国治理评估体系研究中,法治指标,以及与法治相关的如公民参与、人权与公民权、合法性、社会公正、政务公开、政府责任、廉洁等都被作为主要的国家治理评估要素。[10]国内外所有的法治指标体系都直指国家或地区的治理水平。例如,余杭法治指标体系的九个一级指标——党委依法执政、政府依法行政、司法公平正义、权利依法保障、市场规范有序、监督体系健全、民主政治完善、全民素质提升、社会平安和谐基本上概括了地方治理的核心内容。由一级指标分解出来的二级指标和更细化的考核标准则更突出体现中国内地县区的具体治理状况。

(二)法治评估的治理工具功能

法治评估本质上是一种治理工具。[11]法治评估对于治理现代化,发挥着一种治理工具的作用。这种作用类似于现代管理学中的绩效评估和绩效管理的关系。《法治决定》将法治纳入政绩考核,正是治理工具观念变革和绩效管理创新的突出表现。政绩考核体系的转型使法治评估定位得以具体化,使法治评估作为一种观念嵌入人们尤其是领导干部的头脑,作为一种治理工具进入绩效管理体系,通过“法治GDP”代替“经济GDP”,通过用法治思维和法治能力衡量领导干部素质,从而实现对法治评估地位的认知转型。

绩效评估作为一种管理方式,其作用在于推动绩效提升,从而实现管理的现代化和科学化。随着现代管理学的科学管理理念、技术和方法的渗透,国家治理也开始迈向科学治理时代[12]。国家治理的现代化,其要害就在于科学治理。科学治理要求精细化、过程管控、绩效追踪和反馈,其本质是高效能、高绩效。运用运筹学、统计学等原理,采用指标体系和运算模式,按照合理的程序和方法,以量化形式对国家治理状况做出全面的、系统的客观评估,对治理水平进行实时、动态、科学的管控、监测、诊断、反馈,以减少治理的盲目性。法治评估的工具性作用正是通过这样一种治理绩效评估体现出来的。

法治评估通过量化形式促进国家治理的精准化、精细化。长期以来,我们对于国家治理的成效停留于思辨式的、质性的追问,难免粗糙。而法治评估借助量化工具使我们得以进入一个诊断相对精准的时代。法治评估这一功能的发挥,体现了自身固有的工具特性。近年来,国内外法治评估的探索和实践不同程度地反映了这种特性。在世界正义工程2011年的全球法治指数排名中,在九个维度满分为1的情况下,中国得分普遍在0.5分以上,各指标处于中等水平。[13]余杭自2007年开始,历年的法治指数依次为71.6、71.84、72.12、72.48、72.56、73.66、71.85分[14]。这些数字的背后是大量的数据链,正是这些数据相对客观地反映了一个国家或地区的治理状况以及问题症结。尽管我们不能陷入“唯数字论”,但量化的、力求客观的精准式管理一定优于主观的、粗糙式管理。从这个意义上来说,法治评估将国家治理从传统的经验式引向以科学为宗旨的现代化阶段。

法治评估促进国家治理形成完整的工程系统。科学化的治理,既包括目标的事先规划,即战略性治理、目标导向的治理,又包括对整个治理过程的管控。治理结果是静态的,治理过程是动态的。只有同时关注结果与过程,才能发挥治理目标的引领作用,及时矫正治理过程中的失误和对目标的偏离。法治评估作为一种国家治理现代化的治理工具,在设计指标阶段,往往将国家治理的目标和要考察的治理过程联系起来。法治政府指标、司法透明指标、司法公正指标,通过系统考量,自上而下地对总目标进行逐层分解,对治理目标进行规划。进入后期的评估实施阶段,各项指标或考核标准被逐一赋值,反映其所代表的治理水平的高低或者治理状态。这个阶段突出的是对治理过程和结果的考察、测评和分析。法治评估由此完成对国家治理的“目标—过程—结果”三阶段的全面、动态考察。这种考察将国家治理的全部链条进行整合,形成首尾相接的工程系统。

(三)法治评估的民主参与和监督功能

法治评估有一个突出的功能,就是公众的民主参与和监督。这项功能是传统的政绩考核模式所不具备的。这项功能没有被充分认识,实践中也没有得到有效发挥。要实现法治评估转型,就必须在这个问题上有足够的共识,否则法治评估的作用会被掩盖和淡化。

国家治理体系和治理能力现代化的目标,归结起来就是要实现善治。公民是否能参与国家治理,有效监督国家治理的过程,是衡量善治的标准。公权和私权达到均衡的状态就是善治。公权与私权绝对均衡的状态虽然不可能实现,但可以最大程度地接近。这种均衡主要依赖于民主参与的模式。实践表明,群众路线是改革成功的保证,国家治理必须走群众路线,必须注重民众经验。群众路线应该主要强调听取群众的意见,让群众参与国家治理中来。

国家治理的绩效须通过社会的认可和建构才能得以形成。[15]缺少社会公众参与或者由政府单方面形成和公布的评估结果,即使内容再充实也不足以反映治理绩效的真实情况。[16]从这个意义上说,收集公众对国家治理的感知信息至关重要,它有助于争取外部公众对政府的信任和支持,是强化问责机制的重要途径。法治评估作为一种参与机制、监督机制、倒逼机制,能促进公民参与和监督国家治理机制的形成,从而实现善治目标。

在我国地方法治评估实践中,余杭法治指数、杭州市电子政府发展指数、吴兴区法院司法透明指数、浙江省阳光司法指数、昆明法治指数、国家2011计划司法文明协同创新中心的司法文明指数等,均通过实地和网络调查、专家和实践工作者积极参与等测评方式,体现民主参与和监督功能。

实践表明,法治评估的这种公众参与和监督功能是有效的。例如,浙江余杭每年公开发布法治指数,客观上形成了一种压力和监督力量。2014年,余杭垃圾焚烧项目事件是一个典型例子。2013年余杭法治指数为71.85,比2012年的73.66有明显跌幅。这给余杭区政府带来了更大的压力,进而形成监督力量,倒逼余杭政府在处理垃圾焚烧项目过程中运用法治思维和法治方式。从这个意义上讲,法治评估活动创造了一种公众参与治理、监督公权力的模式,拓展了民主参与渠道,使公众在国家治理法治化和治理能力现代化中的作用得到有效发挥。这种民主参与和法治化治理,正是国家治理现代化的落脚点。

 

二、        法治评估机制的创新

 

科学的法治评估机制是评估工作有效开展的前提。《改革决定》和《法治决定》出台以前的法治评估,得益于部分地区和领域的领导远见和法治创新魄力。法治评估仍然主要表现为传统的政绩考核模式,没有跳出“自己人考评自己人”的程序窠臼,“第三方评估”模式仍处于实验阶段。政府在法治评估中的角色定位模糊。人们对法治评估的权威性、公信力持有疑虑。由于缺乏高层推动力,法治评估的局部实验也没有对其他地区形成足够的压力和竞争,法治评估对全国法治建设的推动尚未产生理想效果。《改革决定》和《法治决定》出台以后,法治评估成为一种从上至下的一种改革要求,法治评估实践的格局将出现重大转型。法治评估机制的转型或创新,至少表现在评估模式、责任制、竞争机制三个方面。

(一)法治评估模式

中国法治评估模式正在从内部考评向第三方评估转型。法治评估模式的创新重点在如何实现真正的第三方评估。

内部考评模式是一种传统的常规方式目前各地的法治政府评估大都属于内部考评。内部考评缺乏独立性,公信力低,被考核对象容易陷入“既是裁判又是运动员”的角色冲突中去,局限性较为明显。

国际上通行第三方测评各类指数。随着世界范围的社会指标化运动的兴起和发展,中国也出现了第三方评估模式。最早采用第三方法治评估的是余杭法治指数测评。从当前法治评估实践可以发现,高校科研机构发挥了重要作用,并且扮演了“第三方”的角色,如余杭实验委托浙江大学和中国法治研究院组织实施,浙江省高级人民法院委托浙江大学开展阳光司法指数课题研究,并委托中国社会科学院法学研究所测评阳光司法指数。[17]

在法治评估机制转型阶段,评估模式的特点是内部考评与第三方评估将同时并存。作为一种管理方法,内部考评在实践中仍有积极意义。法治评估进入成熟阶段,内部考评依然会作为一种管理方法存在。特别是在“政府主导”法治建设的转型期,官员的法治思维和法治能力的培养是一个重大任务,政府内部考评有其不可否定的作用。但是,第三方评估是法治评估的必由之路,也是法治评估成为治理现代化增长点的要害所在。目前,第三方评估以政府委托为主,这是由当前实际所决定的。其一,协同创新已成为法治实践和理论创新的一种模式;[18]其二,中国缺乏民间评估组织,即便是大学、科研机构,也受制于资金条件限制。这里的难题是如何确保第三方独立,政府不干涉评估。

当前,比较可行的是发挥更多的大学、科研机构担当第三方评估的角色。中国公众参与国家治理和社会事务还不成熟、不充分,学者发挥牵引作用,作为联结政府与公众的桥梁,是一种可行模式。在未来法治评估机制转型和优化过程中,应明确学者与政府的关系定位,逐步扩大专家学者的参与程度,在学者的独立性和其与政府的契合性之间寻求最优化模式。

从长远看,中国的第三方评估模式还有赖于社会组织和公民的有序参与。这就涉及《改革决定》、《法治决定》提出的“法治社会建设”问题。[19]社会组织担任第三方评估的角色,是《法治决定》提出的“发挥社会组织在法治建设中的积极作用”的具体表现。当第三方评估成为中国法治评估的基本模式、内部考评走向科学化时,法治评估才会基本完成转型,治理现代化的目标才会初步实现。

(二)法治评估责任制

前述评估模式强调第三方的作用,法治评估责任制则强调政府和官员的责任。

    从当前法治评估实践看,政府的主导作用影响全局。一方面是政府的顶层设计,如国务院出台《全面推进依法行政实施纲要》,国务院法制办研究推出《关于推行法治政府建设指标体系的指导意见》等都直接推动了全国各地的法治政府评估活动的开展。[20]另一方面是地方政府先行先试。时任浙江省委书记的习近平同志倡导“法治浙江”,余杭及时推出法治指数实验。从设立法治评估研究项目,到委托研究、参与研究、制定评估体系,再到委托第三方测评法治指数,法治指数实验的整个过程都有政府组织参与。

“一把手”是个关键变量,这是当下地方法治建设的一个突出特点。各地法治建设的重视程度、方式差异、发展快慢与“一把手”的作用密切相关。这一点可以从余杭实验中得到证明。当学者提出制定法治建设指标体系和考核标准、测定法治指数的建议后,中共余杭区委的“一把手”起到关键作用。[21]新的“一把手”接任后,在推进法治评估中也起到关键作用。[22]

从“政府主导型”的法治发展模式和“一把手”这个关键变量可知,建立法治评估责任制在法治评估机制转型和创新中极其重要。建立责任制的前提是观念转型。此外,还需要相应的组织架构。从中央到地方应当建立具有专门的权威性法治建设领导机构,负责推进包括法治评估在内的各项法治建设工作。建立全面的法治责任制,并将与法治评估相关的内容纳入其中。

法治评估责任制要将所有领导干部的法治水平纳入干部考核机制,并将“一把手”作为考核重点,执行《法治决定》的规定:“党政主要负责人要履行推进法治建设第一责任人职责。”干部法治水平的考核应当包括法治思维、法治方式、法治能力、法治气质等法治素养指标,并且作为干部升迁奖惩的主要依据,要在选人用人的实践中认真贯彻落实《法治决定》的要求:“在相同条件下,优先提拔使用法治素养好、依法办事能力强的干部”。

在此,应注意如何避免法治评估责任制实施形式化。法治评估责任的落实必须避免以往政绩考核弊端,不应单纯依据政府内部形式化考核结果。要充分采纳第三方的评估结果。可以探索更大范围的民主化测评方法,由公众给出评价,这种民主化的法治评估责任制有益于党委、人大、政府、司法等法治主体责任的有效落实。民主党派作为参政议政的重要力量,有人才聚集优势,应当在领导干部考核中发挥作用,民主党派在用人方面的监督作用也因此更名副其实。

(三)法治评估竞争机制

从中国法治特点看,法治存在一种地方竞争的客观基础。这个基础表现为法治的地方创新现象。一些学者对此展开了研究,赞同“地方法治”这个提法。[23]法治的地方竞争是由中国政治格局所决定的。法治的地方化,也就是法治的地方建设,本质上是贯彻中央精神的一种地方努力。这种地方努力不允许超越中央权力,但可在《宪法》范围内进行法治创新。地方政府可以根据《改革决定》和《法治决定》,甚至超越两个《决定》,展开法治竞争。地方竞争现象正是建立法治评估竞争机制的基础。

从实践看,法治评估基本上表现为不同程度的竞争模式。国务院法制办确定法治政府评估导向,在全国范围营造了一种竞争状态。各地的自发实践也是一种竞争,是与所在省市的其他同级区域,以及中国范围的其他同级区域之间的一种竞争。例如,浙江省吴兴区法院的司法透明指数实验,是为了与浙江省乃至全国的地方法院竞争,因为最高法院建立了“司法公开示范法院”的竞争机制,为推动地方法治建设提供了动力源。

既然法治评估上表现为一种竞争机制,那么就有必要使其成为一种良性、科学的竞争机制。既有的法治评估,往往局限于一时一地,评估结果孤立、零散、碎片化,无法从时空序列上进行横向和纵向的法治水平比较,这限制了法治评估对法治建设的推动作用。因此,根据《改革决定》和《法治决定》对法治评估提出的要求以及法治中国建设的总体布局,建立具有横向可比性的竞争机制,就显得十分必要。这种竞争机制的建立有助于清理过多的绩效考核机制,避免各自为战,工作交叠,浪费资源,法治评估实践因此实现转型和优化。

在创新法治评估竞争机制过程中,要鼓励以法治评估为内容的“试验田”这种有效的竞争机制。[24]贯穿于中国现代化发展及社会转型过程中的“试验田”机制,本质是一种试错机制、一种局部先行的非均衡式发展机制、一种从局部到整体逐步推进的竞争机制。这种机制已被实践证明是可靠的、适合中国发展需要的。《改革决定》和《法治决定》出台后,“知识产权法院试点”、“与行政区划适当分离的司法管辖制度试点”等更多“试验田”模式将在法治领域出现。

[1]中国社会科学院法学研究所国情调研室 2010年对43个较大的市和国务院所属的59个部门进行透明度测评。此外,中国政法大学2011计划司法文明协同创新中心开展的司法文明指数测评、中国法学会在部分省会城市、计划单列市试行法治指数的测评,均为跨省际评估。

[2] 2008年,司法部副部长张苏军到余杭开现场办公会,称余杭为“全国法治试验田”,余杭“全国法治试验田”因此得名。

[3] 2006年,时任浙江省委书记的习近平同志力推“法治浙江”,杭州市余杭区在全国率先启动以法治指数为枢纽的“法治余杭”工程。余杭实验催生了“司法透明指数”、 “电子政府发展指数”等法治分类指数,在理论和实践界产生了重要影响。余杭法治指数因此入选“浙江省改革开放30年百件大事”。(参见陈耿忠主编:《区两个案例入选浙江省改革开放30周年百件典型事例》,《余杭年鉴》2009年)

[4] 参见何增科:《理解国家治理及其现代化》,《马克思主义与现实》2014年第1期。

[5] 参见俞可平:《治理与善治》,北京:社会科学文献出版社,2000年,第9页。

[6] 习近平:《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》,《人民日报(海外版)》 2014年1月1日,第 2 版。

[7] 参见钱弘道主编:《中国法治实践学派》,北京:法律出版社,2014年,第199-201页。

[8] 习近平:《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》,《人民日报(海外版)》 2014年1月1日,第 2 版。

[9] 参见http://info.worldbank.org/governance/wgi/index.asp,2014年7月3日访问。

[10] 参见俞可平主编:《国家治理评估——中国与世界》,北京:中央编译出版社,2009年,第12-15页。

[11] 2 0世纪80年代以来,政府工具理论成为西方公共管理和政策科学研究的一个焦点。(参见陈振明:《政府工具研究与政府管理方式改进——论作为公共管理学新分支的政府工具研究的兴起、主题和意义》,《中国行政管理》2004年第6期)

[12] 绩效管理和科学管理的概念来自于管理学。治理与管理这两个概念在学科层面上,按照学科的表述习惯混同使用,认为两者为同义。这有别于前文对国家管理和国家治理的区分。

[13] 参见张保生、郑飞:《世界法治指数对中国法治评估的借鉴意义》,《法制现代化研究》2013年卷。

[14]参见法治余杭课题组:《杭州余杭法治指数报告》,《中国法治发展报告No.9(2011)》,北京:社会科学文献出版社,2011年,第386-403页;钱弘道等:《法治评估的实验》,北京:法律出版社,2013年,第241-256页。

[15] Lynn Jr., L.E., H.C., &Hill C.J., “Studying Governance and Public Management: Challenges and Prospects,” Journal of Public Administration Research and Theory, vol.10, 2001, pp.233-261.

[16] 吴建南、杨宇谦:《地方政府绩效评估创新:主题、特征与障碍》,《经济社会体制比较》2009年第5期。

[17] 2011年,钱弘道教授向浙江省高级法院提出“司法透明指数”(或“阳光司法指数”)测评建议。2012年,阳光司法指数成为浙江省高院重点课题,浙江省高院和浙江大学合作研究制定阳光司法指标体系和指数测评机制。2013年,浙江省高院委托中国社会科学院国情调研室测评阳光司法指数。

[18] 参见钱弘道:《中国特色社会主义法学理论根植于实践》,《法制日报》2014年10月25日,第3版。

[19] 关于法治评估与法治社会建设的关系,参见江必新、王红霞:《法治社会建设论纲》,《中国社会科学》2014年第1期。

[20] 如在省级层面开展法治政府建设指标体系的包括湖北省、广东省、江苏省、四川省、广西省、江西省、河北省等,市一级层面的有深圳市、北京市、青岛市、惠州市、苏州市、温州市、藁城市、德阳市、三亚市、渭南市、万源市、湘潭市等,区县级层面涵盖杭州余杭区、青岛市南区、苏州吴中区、河北永年县、深圳宝安区、贵州普安县、江西修水县、温州鹿城区、江西玉山县、南宁兴宁区等。

[21] 时任余杭区委书记的何关新采纳学者建议,设立“余杭法治评估体系研究”课题,决定委托第三方测评法治指数。

[22] 接任余杭区委书记朱金坤重视充分运用法治评估机制和法治指数测评,继续委托第三方测评法治指数,法治指数因此至今延续到第七个年度。

[23] 参见付子堂、张善根:《地方法治建设及其评估机制探析》,《中国社会科学》2014年第11期。

[24] “试验田”通常表现为一种理性的实践,是成本最小化、效益最大化的机制,也常常因为激发实验者积极性而产生各种制度创新。

更新日期:2017年8月4日

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